IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 889/1986
proposto da Chiti Tiziana, rappresentata e difesa per delega a
margine, dall'avv. Sergio Dragogna con il quale elettivamente
domicilia nello studio associato degli avv.cati Marco Vitucci e
Massimo Colarizi, in Roma, alla via Guido d'Arezzo, n. 18; contro la
provincia autonoma di Bolzano in persona del presidente della giunta
provinciale pro-tempore rappresentata e difesa - da ultimo per
procura speciale estesa dall'ufficiale rogante avv. Giovanni
Salghetti Drioli 2 luglio 1987, n. 4933 di rep., sulla scorta di
deliberazioni della giunta provinciale 29 giugno 1987, n. 3835, non
soggetta a registrazione - dall'avv. prof. Sergio Pannunzio, presso
il cui studio elettivamente domicilia in Roma, alla piazza Borghese,
3, e la commissione provinciale di vigilanza sull'edilizia abitativa
agevolata della provincia di Bolzano, in persona del presidente in
carica, non costituita, e nei confronti della Cooperativa edilizia a
r.l. San Giorgio, in persona del presidente pro-tempore, non
costituita, per l'annullamento, previa sospensione, insieme con gli
atti connessi, debitamente precisati, della decisione della predetta
Commissione provinciale per l'edilizia abitativa agevolata della
provincia autonoma di Bolzano 1 febbraio 1985, n. 3, avente ad
oggetto: "Contravvenzioni cooperativa edilizia S. Giorgio 1971 -
Chiti Tiziana alloggio agevolato nell'ambito della cooperativa
edilizia S. Giorgio in Bolzano, via del Ronco, n. 20/1";
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti i due atti di costituzione in giudizio della medesima
provincia autonoma di Bolzano;
Vista l'ordinanza 29 luglio 1986, n. 353, di accoglimento
dell'istanza cautelare;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Data per letta, alla pubblica udienza del 2 giugno 1992, la
relazione del consigliere P. Numerico e uditi gli avv.ti Pizzuti, per
delega dell'avv. Dragogna e Mercuri, per delega dell'avv. Pannunzio,
rispettivamente, per la Chiti e per la Provincia resistente.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con il provvedimento 1 febbraio 1985 n. 3, la commissioine
proviciale di vigilanza sull'edilizia abitativa agevolata della
provincia di Bolzano deliberava: di revocare alla sig.na Tiziana
Chiti le agevolazioni concesse ai sensi delle leggi provinciali 2
aprile 1962, n. 4; di incaricare il competente ufficio
dell'intimazione alla beneficiaria di restituire quanto percepito
dalla provincia a titolo di contributo, oltre gli interessi legali;
di autorizzare il medesimo ufficio ad inoltrare la documentazione
alla ragioneria provinciale, in caso di mancato pagamento nei
termini, onde avviare la procedura di riscossione coatta nel modo
previsto dal regio decreto 14 aprile 1910, n. 639. Tale provvedimento
era comunicato con notifica 29 aprile 1986 e inoltrato per
l'esecuzione con nota di intimazione 5 maggio 1986, n. V/73/5373/HO
(recante indicazione dell'obbligo di restituzione di L. 26.669.230 e
comunicazione di cessazione del contributo sugli interessi dal 30
giugno 1986);
Contro tali atti si e' gravata la Chiti con ricorso notificato il
26 giugno 1986, alla provincia, alla commissione ed alla cooperativa
di appartenenza, depositato con varia documentazione il 4 luglio 1986
(ric. n. 889/86).
Dopo aver riportato la ricostituzione dei fatti sottesi alla causa
dal suo punto di vista, la istante deduceva i seguenti motivi di
diritto.
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 4 della legge
provinciale di Bolzano del 2 aprile 1962, n. 4, e s.m.; degli artt. 2
e 4 della legge 24 dicembre 1954, n. 1228, e degli artt. 43 e 44 del
codice civile. Travisamento del contestato presupposto del difetto di
residenza, per gravi ragioni familiari.
2) Violazione e falsa applicazione dell'art. 98 t.u. 28 aprile
1938, n. 1165, ed eccesso di potere per travisamento, risultando
l'occupazione dell'alloggio accertata con il verbale 19 marzo 1977, e
per difetto di motivazione.
3) Violazione dell'art. 3 della legge provinciale 2 aprile 1962,
n. 4, e s.m.; degli artt. 2934 e seguenti del codice civile,
dell'art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689, per intervenuta
prescrizione e decadenza e decorrenza del termine decennale oltre il
quale non e' richiedibile la restituzione dei contributi, eccesso di
potere per difetto di motivazione sull'interesse pubblico,
contraddittorieta', illogicita' e ingiustizia manifesta.
Conclusioni: richieste di accoglimento del ricorso di annullamento
degli atti e provvedimenti come in epigrafe, ivi incluso l'atto di
intimazione (5 maggio 1986) al pagamento di L. 26.669.230 e di
cessazione del contributo a far tempo dal reato 30 giugno 1986, con
tutte le conseguenze di legge, spese ed onorari rifusi, il tutto pre-
via sospensione dei provvedimenti impugnati.
La provincia si e' costituita in giudizio con due atti di
resistenza con affidamento a diversi legali della sua difesa.
La sezione, con ordinanza 29 luglio 1986, n. 353, ha accolto
l'istanza cautelare.
Nel novembre 1989 e nel maggio 1992 la ricorrente ha versato
documenti ulteriori e con memoria 18 maggio 1992, ha illustrato la
proprie tesi.
Ampia memoria di resistenza ha esibito pure la provincia, in data
28 maggio 1992, con la dichiarazione del legale dell'ente di aver
ottenuto l'adesione verbale al deposito tardivo dalla controparte.
D I R I T T O
Sono impugnate direttamente davanti a questo consiglio (il ricorso
risale al 1986, prima, quindi, dell'istituzione dei locali organi di
giustizia amministrativa) la decisione della commissione
sull'edilizia agevolata della provincia di Bolzano e la successiva
intimazione, meglio precisate in epigrafe e nella parte in fatto, che
hanno disposto la revoca, dal 30 giugno 1986, del contributo
provinciale su mutuo concesso in favore di cooperativa agevolata, con
riferimento all'alloggio di cooperativa attribuito alla socia signora
Tiziana Chiti qui ricorrente e la restituzione, con gli interessi,
delle somme sino ad allora corrisposte dalla provincia al predetto
titolo in favore della medesima ricorrente.
La provincia ha applicato: 1) nella fase procedimentale, gli artt.
2 e 3 della legge provinciale 2 aprile 1962, n. 4, che prevedevano
(art. 2 lettera a)) l'esclusione dalle agevolazioni di chi non abbia
la propria "residenza stabile in un comune della provincia" e (art.
3) la decadenza dalle agevolazioni con obbligo di restituzione di
quanto percepito come contributo in caso di contravvenzione alla
norma, fra le altre, del cennato art. 2, lett. a se commessa nei
primi dieci anni; 2) nella fase dell'irrogazione del provvedimento,
il nuovo testo dell'art. 3 della legge provinciale n. 4/1962,
introdotto dall'art. 43, della legge provinciale 21 novembre 1983,
n. 45, che testualmente dispone al secondo comma, oltre al resto:
"Qualora dopo la concessione .. del contributo dovesse venire
accertato:
a) omissis;
b) che l'abitazione non viene occupata;
omissis,
si procede alla revoca dell'agevolazione. Nel primo decennio la
revoca comporta l'obbligo della restituzione immediata di quanto
percepito dalla provincia a titolo di .. contributo compresi gli
interessi; nel secondo decennio la revoca comporta .. la cessazione
immediata delle agevolazioni concesse".
Con separata decisione la Sezione ha pronunciato sulla propria
giurisdizione in ordine alla controversia.
Con la presente ordinanza dubita della costituzionalita' delle
disposizioni sopra riassunte con riferimento agli artt. 3 e 47,
secondo comma della Costituzione e 8, punto 10 (con riferimento
all'art. 4) del testo unico delle leggi sullo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(giusto l'art. 66 della legge costituzionale 10 novembre 1971, n. 1).
Giova premettere in fatto che - come risulta dal testo delle
contestazioni 1 marzo 1983 e dalla deliberazione della commissione
provinciale 1 febbraio 1985 principalmente impugnata - cio' che ha
causato la misura della revoca, a carico della interessata signora
Tiziana Chiti, dei benefici contributivi (con obbligo di restituzione
di quelli gia' erogati) sull'appartamento agevolato non e' stata la
mancata occupazione iniziale dell'alloggio, la quale risale al
verbale di consegna del 19 marzo 1977.
Viceversa e' stato opposto all'interessata che la concessione e la
conservazione del contributo sono subordinate all'occupazione
effettiva regolare e permanente dell'abitazione costruita con
l'agevolazione, mentre nella specie risultava che la beneficiaria si
era trasferita a Pistoia per motivi di lavoro (trasferimento da parte
della SIP) dal 1 aprile 1978 al 30 novembre 1981, data dal
pensionamento; e che anche successivamente (sopralluoghi 2 aprile
1982, e 11 novembre 1983) la medesima risultava non occupante
dell'immobile.
La rilevanza della questione sta nella constatazione che, con
riferimento alla normativa suaccennata, effettivamente la "stabile
residenza" (non provata in via assoluta da un semplice certificato di
residenza: quello prodotto dalla Chiti in risposta alle contestazioni
della Provincia) ovvero la "non occupazione" comportano la sanzione
del ritiro della provvidenza con conseguenze piu' o meno gravi in
termini economici a seconda della distanza del fatto dalla
concessione (nel primo decennio con effetti che si estendono ai
contributi pregressi; nel secondo decennio con conseguenze limitate
al futuro).
In conseguenza tutte e tre le censure - che accennano alla cattiva
applicazione della predetta disciplina sul carattere di stabile
residenza; sull'esistenza di un potere autonomo di indagine della
Commissione in merito ai motivi dell'abbandono e sul fatto che la
notifica del provvedimento e' avvenuta nel secondo decennio -
scontando l'esistenza del principio, sotteso alla disciplina
suddetta, che il potere di revoca si mantiene con riguardo ad un
obbligo di permanenza nell'alloggio pur dopo l'avvenuta consegna e la
seria occupazione dell'appartamento.
Quanto alla non manifesta infondatezza, rileva la sezione che
l'ordinamento nazionale sull'edilizia economica e popolare (art. 98
r.d. 28 aprile 1938, n. 1165) per come anche interpretato dalla
giurisprudenza, e' basato, invece, sull'opposto criterio che richiede
il rispetto dell'obbligo di occupazione seria ed effettiva solo
iniziale, cui possono seguire degli spostamenti dovuti ad esigenze di
vita, famiglia o lavoro, ammettendosi inoltre giustificati motivi per
l'omissione dell'occupazione (Cons. sez. IV del 26 aprile 1968, n.
255; sez. VI 11 luglio 1961, n. 615; sez. IV, 27 maggio 1960, n. 532;
sez. VI, 3 giugno 1964, n. 446). E l'occupazione puo' risultare da
fatti inequivoci, che possono tener conto delle esigenze lavorative
dell'interessato (Cons. St., sez. IV, 23 giugno 1970, n. 447).
Ora la disciplina provinciale del 1962, sia nel suo tempo
originario, sia nel testo novellato - il quale comunque si limita a
precisare quanto gia' emergeva dall'originaria dizione - e'
estremamente rigida nel richiedere la residenza stabile e
assolutamente duratura e nel non ammettere alcuna eccezione al
requisito.
Sicche' si rivela irrilevante la circostanza che l'istante non
abbia rappresentato all'amministrazione contestante le vicende che
l'avevano costretta a trasferirsi a Pistoia, dapprima in posizione
lavorativa e poi in quiescenza, vale a dire l'esigenza di assistere,
insieme con altra sorella nubile come lei il vecchissimo padre
affetto da grave tumore, invalidante anche nelle condizioni
intellettuali, che lo ha comunque tenuto in vita dall'aprile 1978
(epoca della prima operazione) fino al decesso il 12 gennaio 1984.
La difesa della proviciale ammette sul punto (inizio di pag. 10
della memoria) che i pur nobili motivi inducenti ad abbandonare
Bolzano, quand'anche rappresentati a suo tempo, non avrebbero
costituito "una circostanza giuridicamente rilevante a giustificare
la mancata occupazione dell'alloggio".
D'altro canto, l'unica eccezione che la legge provinciale ammette
- e comunque soltanto nell'ultimo comma del testo dell'art. 3 come
sostitutivo dall'art. 43 della legge provinciale 21 novembre 1983, n.
45 - riguarda il caso di chi intenda trasferirsi in altra abitazione
popolare nello stesso comune o di chi debba trasferirsi "per ragioni
di attivita' professionale", ma solo con riferimento alla fattispecie
in cui il trasferendo intenda vendere l'abitazione ed ottenga, in
modo espresso o tacito, l'autorizzazione all'alienazione.
L'eccezione, pertanto, non copre le ipotesi degli spostamenti
necessitati per motivi di famiglia o di lavoro, nelle quali
l'interessato non abbia alcuna intenzione di vendere l'appartamento
in quanto desideri rientrarvi al piu' presto possibile; continuando a
sopportare tutti gli oneri condominiali e quelli derivanti dai
contratti per servizi.
E' necessario anche osservare che la misura sanzionatoria della
legislazione altoatesina, se anche non consiste nella decadenza
dall'assegnazione, puo' finire per assomigliare molto a questo
istituto, negli effetti.
Se si ha riguardo, infatti, alle condizioni di reddito dei
potenziali beneficiari, che devono essere lavoratori dipendenti, spe-
cie allorche' divenuti pensionati, come nel caso di specie, la revoca
del notevole contributo sul mutuo, soprattutto quando accompagnata da
un'obbligazione di resa delle erogazioni trascorse, oltre gli
interessi, puo' implicare la necessita' di cedere l'immobile, in via
volontaria o forzosa, ove non vi sia la possibilita' di affrontare
gli obblighi nascenti dalla determinazione provinciale.
In tale quadro la scelta disciplinata nella legislazione
provinciale si manifesta come costante con la norma dell'art. 47,
secondo comma, della Costituzione, in forza della quale la Repubblica
favorisce l'accesso del risparmio popolare alla proprieta'
dell'abitazione, senza prevedere, una volta intervenuto tale accesso,
la possibilita' di sottrarre il sostegno pubblico a quel risparmio
popolare.
Risalta anche l'irrazionale diseguaglianza del sistema provinciale
rispetto a quello statale, in precedenza ricordato.
Ne' potrebbe forse obiettarsi che, in materia di edilizia comunque
sovvenzionata, la provincia gode di una potesta' legislativa primaria
(art. 8, punto 10 dell'ultimo statuto), in quanto anche questo potere
normativo e' tenuto al rispetto delle norme fondamentali delle
riformi economico-sociali, fra le quali puo' essere considerato
l'art. 98 del testo unico sull'edilizia popolare ed economica del
1938, nel diritto vivente costruito dalla giurisprudenza.
D'altronde, il fine delle disposizioni dell'ente provinciale non
sembra essere quello della tutale della consistenza dei gruppi
linguistici, che pure potrebbe spiegare in qualche modo la diversita'
dalla legge statale, in quanto le misure di sanzione sembrano
destinate a scattare ogni volta che, occupato seriamente l'alloggio,
poi non vi si permanga senza che sia accordato rilievo ad alcuna
motivazione, perfino qualora lo spostamento avvenga all'interno della
medesima provincia. A riprova, in fatto, di questo elemento
interpretativo sta il dato di che la interessata ha mantenuto la
residenza anagrafica in Bolzano, e' risultata presente al censimento
del 1981 ed e' sempre stata iscritta nelle liste elettorali del
comune di Bolzano.
Per le considerazioni esposte, sospesa ogni altra decisione in
rito (salva la questione di giurisdizione decisa con pronuncia
parte), in merito e sulle spese, deve essere sollevata d'ufficio la
questione di costituzionalita' degli artt. 2, lett. a), e 3 della
legge provinciale di Bolzano 2 aprile 1962, n. 4 e dell'art. 43 della
legge provinciale di Bolzano 21 novembre 1983, n. 45, relativamente
al secondo comma, con riferimento alla lettera b) ed alle conseguenze
riconnesse, nel medesimo capoverso, alla fattispecie ivi precisata,
nonche' con riguardo al quinto comma, nella parte in cui non prevede
altre possibilita' di escludere l'applicazione delle sanzioni, oltre
quella ivi disciplinata: il tutto in confronto con gli artt. 3 e 47,
secondo comma della Costituzione e con l'art. 8, punto 10, in
riferimento all'art. 4, del testo unificato dello statuto della
regione Trentino-Alto Adige.